謀求民生發展與資源保護的“最大公約數”
in 行業新聞 by 柯橋水務
——云南建水縣南莊片區PPP模式的探索
□本報記者 張焱 陶麗琴 唐瑾 師曉瑩
走進“中國果品之鄉”——建水縣南莊鎮，集中連片的葡萄園蔚為壯觀。大棚里，架上覆蓋著濃綠的葉片，正在葡萄園里勞作的果農們忙得不亦樂乎，個個臉上洋溢著豐收的喜悅：這里葡萄因其品質優良、汁甜味美、肉質細嫩而受到廣大消費者青睞，盡管每公斤批發價達到32-36元，浙江、廣東、上海等地市場依然供不應求。
葡萄種植讓過去貧瘠的土地成了“生金吐銀”的聚寶盆，也讓建水縣聲名鵲起。然而眼下的好日子能不能長久延續卻時時困擾著種植大戶和當地農民：種葡萄需要水，過去打機井幾十米就能出水，現在要打幾百米深，地下水水位越來越低，有的機井已經無水可抽。
2015年，在云南省水利廳的支持下，建水縣南莊鎮片區被列入省級高效節水減排工程試點項目，并通過機制創新引入社會資本建設管理，使其進得來、穩得住，最終找到民生發展與資源保護的“最大公約數”。
種植轉型帶來生態危機
建水縣屬南亞熱帶高原季風氣候，種植水果有得天獨厚的光熱條件。但由于缺水，只能種苞谷、薯類等作物，葡萄僅是為庭院增添景致、供自家品嘗的稀有之物。10年前，建水縣開始引進黑提品種進行商品性種植，并劃定南莊鎮東南片為葡萄種植帶，進行現代標準化種植。目前南莊鎮的葡萄種植面積已達6.88萬畝，形成了獨具特色的“南莊十里葡萄長廊”景觀。
葡萄種植業發展帶動了民間租賃、承包、合作社等方式的土地流轉，反過來，又促進了葡萄種植爆發式增長。據了解，建水縣2009年土地租金每畝每年300~600元，2015年則達到2500元。土地轉讓價格一路上揚，從一個側面印證了建水縣農業轉型的巨大成效。
“產業發展太快，水利卻明顯跟不上了。”記者在建水縣采訪時，當地干部紛紛表示。幾乎每個種植園都依靠打機井取地下水灌溉，每年抽取的地下水水量高達800萬立方米。
過度超采地下水帶來嚴重后果。從2010年開始，建水縣南莊片區地下水水位明顯下降，種植大戶對此有著直觀感受：最早打一口機井也就70米深，現在要打到400多米才出水。
據統計，目前分布在南莊的機井已有上百口，一些深度淺的機井已近干涸。地下水水位不斷下降，導致了地下水環境的惡化，最終將對南莊鎮及周邊地區的生存環境造成嚴重影響。
“雖然種植戶在自家葡萄園敷設了管道，基本實現了滴灌或微噴灌形式的高效節水灌溉，但水越來越少，終究難以為繼。”一位水務局負責人說出了當時心里的隱憂。
實際上，南莊片區附近有躍進水庫、龍潭水庫，但由于僅配套了干渠（躍進大溝），沒有與田間工程連通，水庫水送不到田間地頭。
紅河哈尼族彝族自治州水利局副局長趙亞說：“近年來，各級財政對水利基礎設施建設投入了大量資金，但需要建的項目太多，總體來說資金投入不足，投資渠道單一，對項目區高效節水灌溉的投資非常少。”
建水是一個農業大縣，水果是建水的主要產業，既要保果業發展，又要保生態無虞，把水庫水送到田間地頭成為當地群眾最大的心愿，也是政府的必勝選擇。
機制創新吸引社會資本
引水庫水澆灌葡萄園就得建干、支、斗、農渠或輸水管道管網，但龐大的資金需求與有限的政府財力之間的矛盾，使早該建設的“最后一公里”工程只能在排隊中等待。2014年，云南省水利廳把建水縣南莊片區列入國家高效節水減排工程試點項目，爭取到了3438.17萬元國家專項資金支持。
實際上，在農田水利建設上，需要解決的不僅是資金缺口，更需要建立一種有效的灌溉服務機制。這是云南省各級水利部門在長期的水利實踐中形成的共識。基于此，省水利廳決定在南莊片區進行試點，采取“PPP”模式，引入社會資本，用市場機制來破解農田水利建設中的難題。
記者從建水縣水務局提供的一份招商文件中看到：南莊項目區規劃面積4.33萬畝，田間已建微噴灌設施，年灌溉毛需水量876萬立方米。此次建設主要內容包括引水渠、供水樞紐、提水泵站、供水管道等，工程投資7463.14萬元，其中企業出資4024.97萬元，政府出資3438.17萬元。投資企業成立供水公司，獲得整個工程的經營管理權，經營期限為20年。工程產權按照“誰投資，誰所有”進行分配。
作為云南全省未來“可復制可推廣”的試點工程，南莊項目承擔的不僅是把水從水庫引到田間地頭的建設任務，還承擔著農田水利投資、管理、效益創新機制改革的重任。
“改革之初就明確要建立政府、企業、農戶共建共管機制，在實現政府節約用水、減少污水排放、改善生態環境、保障水資源可持續利用目標的同時，企業獲得投資和服務收益，農戶方便用水服務，產業穩定發展成果。”建水縣水務局黨委書記趙勇介紹說。顯然，這是一個多方共贏的探索。
讓社會資本不僅要“進得來”，還要“穩得住”。公告還明確：縣政府與投資企業簽訂合作協議確保企業權益，并支持其在項目區拓展經營服務范圍；投資企業獲得優先在本縣域范圍內進一步投資建設和經營農田水利工程的權利，依法享受有關稅收優惠政策；政府與投資企業共擔風險。
較為優惠的條件吸引多家企業前來投標，最終云南省水利水電投資有限公司和中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司聯合體中選，并與云南省西交集團和新疆天業集團共同組建“建水潤農供水有限公司”，具體承擔項目建設、管理、經營工作。
“公司投資這個項目除了能獲得較為穩定的收益外，也是基于戰略轉型的需要。”建水潤農供水有限公司財務總監楊昆的表述，驗證了通過機制創新，云南農田水利“PPP”項目的發展前景。
“共贏”思維讓項目有利可圖
農田水利的公益屬性決定了其經營回報率低、風險大。“PPP”模式這塊蛋糕是否誘人，關鍵要看投資回報率和安全性，而這些均需要完善的機制予以保障。這是一些社會學家對水利“PPP”的基本認識。
企業的投資回報主要來自水費收入，讓項目“有利可圖”才能促使其落地。而讓社會資本盈利但不暴利，才能實現各方共贏，水價成為南莊片區項目機制設計的關鍵所在。
據了解，建水縣按照補償成本、適當盈利和用水戶承受能力等因素綜合考慮，建立合理水價形成機制。項目區按工程折舊年限20年、投資收益率10%計，結合用水戶的承受能力，最終終端水價定為每立方米1.43元。2015年執行每立方米1.31元，3年到位。這其中包括0.2元工程取水口原水價格。如因政策及物價因素、供水需求情況、原水價格等變化，可進行水價調整，調整價格需報建水縣物價部門核準后執行。
每立方米1.43元水價相當于南方地區一些城鎮供水價格，這樣的標準項目區群眾能接受嗎？面對記者的疑問，趙亞介紹說：“項目區原來水價就不低。自打機井取水的，不計打井成本及管護費，供水成本為每立方米0.5~0.8元。向私人投資機井買水的，每立方米水費1.5~2.0元。現在實行的水價標準比以前用水成本要低。另外，項目區種植葡萄等經濟作物，產值高，供水成本只占整體產值的1%~2%，作為種植戶來說沒有壓力。”
企業的投資回報是吸引社會資本的主要因素。經測算，按現狀年灌溉毛需水量876萬立方米的標準，企業每年可實現1000萬元左右的銷售收入，年利潤為402.5萬元，年收益率不低于10%，項目投資內部收益率為15.14%，投資回收期為6.24年。投資回報較為豐厚。
但對于南莊項目區，這是建立在水源充足供應、終端水費足額收取、種植戶機井全部封閉的基礎上，其中任何一環出問題，都可能造成企業投資“功虧一簣”。趙勇表示，下一步，縣政府將下大力氣封停項目區內的機井，從而保證協議中承諾的“農業供水公司為本工程項目區域內灌溉用水唯一供應方”。
作為PPP項目特征之一，合理地分擔風險是社會資本“穩得住”的前提。雙方簽訂的合作協議明確：政府在保證城鎮供水的前提下優先保證本工程項目的原水供應；在枯水年和豐水年若因自然因素出現當年終端供水量不足460萬立方米時，政府對缺口水量按每立方米0.26元給予補助。
優化服務追求“最大公約數”
“借助社會資本的力量，通過創新投資運營機制，政府只花了3438.17萬元，就吸引4024.97萬元社會資本投入，使多年建不起的工程在短時間內完成建設發揮效益。”趙勇介紹說。目前項目主體工程已完成，進入收尾及設備調試階段。
“‘PPP’不僅是一場婚禮，更是一段婚姻。”如何攜手走好這段漫漫長路，在業內人士看來，更重要的是一種理念和思路的轉變，目標是實現政府、企業、社會的共贏。
采取“PPP”模式引入社會資本，最初的動因是農田水利建設缺錢，很大程度上把其當作一種融資機制。事實上，PPP模式更是一種有效的公共服務提供機制：從過去的政府一手包辦到現在的引入社會資本，市場機制參與灌溉服務的建設與提供，將顯著改善供給效率。
從南莊片區項目合作條款看，PPP模式作為一種合作機制，在社會資本獲得利益的同時，政府部門也在合作中突出自己的角色，謀求民生發展與資源保護的“最大公約數”。
南莊片區“PPP”項目是高效節水減排工程試點項目，節水減排是其重要使命。在“PPP”模式這一平臺上，建水縣建立了水權制度，將用水總量控制指標逐級分解至鄉鎮、項目區，并按耕地面積分配到農戶，農戶可憑水權證上分配的用水指標進行水權交易。分解后，試點項目區總需水量876萬立方米，畝均毛用水指標為202立方米，終端計量點每畝凈用水指標為164立方米。
項目區還建立了節水激勵約束機制，定額內用水免收水資源費；超定額用水的，對超出部分每立方米收取水資源費0.15元。在定額內節約的水量，政府按每立方米0.10元進行獎勵性回購。
用水總量控制、節水激勵約束機制、水價形成機制等制度的建立，有效調節用水戶的用水行為，引導用水戶在增強節水意識、強化節水措施、推廣節水技術和模式等措施中提高水資源利用效率，最大限度保護了水資源。
盡管項目目前還沒有完全投入運行，但其效益值得期待。通過這一項目實施，受益范圍內4.33萬畝耕地灌溉保證率提高，灌溉水利用系數由0.5提高到0.811，年節約用水量454.7萬立方米，為政府實施水資源調控、封停機井、恢復地下水穩定創造了條件。而通過支持園區葡萄等水果產業發展，民生改善同樣得到保障。根據預測，項目區將年新增經濟收入4140萬元，農民人均增收1040元。
“PPP”模式改寫了南莊片項目區“有水用不上”的歷史，也必將在未來20年持續釋放機制效應。建水的葡萄，期待更甜！
來源：中國水利報
作者: 張焱 陶麗琴 唐瑾 師曉瑩
責任編輯：段玲玲